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总结报告

公共政策视角下的城乡规划管理实践探究

2017-06-17发布人:poster

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  城乡规划在发展城镇化的过程中扮演着不可或缺的一个角色,其是保障我国城镇化稳步的一个重要基础保障,而在公共政策环境下,我国的城乡规划管理也面临着转型的挑战。为此,本文首先结合笔者工作针对现行城乡规划存在的问题进行了简要阐述,接着对公共政策视角下城乡规划与以往城乡规划的差别进行了分析,最后对公共政策视角下的城乡规划管理调整进行了探讨,旨在期望能够更好地提升我国城乡规划管理的水平及质量,促进我国城镇化的更快、更好发展。
  1 现行城乡规划存在的问题
  1. 1 规划决策的公共参与性不够
  规划从编制、修订、审批到通过,经常被视为行政部门的操作过程,在制定规划决策时,经常是决策主体单向作用于决策对象,做决策的往往是领导者,规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人,两者之间的互动较少,这使得规划领域的决策缺乏公众监督,代表公共利益的城市规划无法体现公平和公共性原则,导致规划难以贯彻和实施。比如,笔者所在城市公众对规划的了解还仅停留在政府的公示栏、规划局的网站及村民代表会方案文本的传阅上,缺乏真正意义上的公众听证会、讨论会。往往是方案审批前的公示,几乎听不见任何意见,而在方案实施阶段却出现大量反对声音,造成规划无法实施。
  1. 2 过分强调规划的技术性
  城乡规划作为一门综合性学科,具有公共属性和技术属性两个方面,而在实际操作中,往往过于强调它的技术性,忽略了公共性。比如,在笔者所在的城市及周边地区,在面对一个规划的修订、实施管理时,大家的关注点都在是否符合技术规范及程序要求,很少考虑其是否公平、公正。
  1. 3 城乡规划以项目为导向
  由于受到权利的限制和金钱的影响,在城乡规划工作中,往往是项目布局到哪里,规划编到哪里,从而形成了一种以开发为导向的规划思路,使得规划的力度显得苍白无力,因项目变更调整规划的事时有发生。笔者所在城市就有为引进高铁项目,不惜让铁路线从城市核心区穿过,对城市造成分割。为机场建设项目,忽略机场距离城区过近对城市规划建设的影响,最后不得不建设一半中途搬迁。为招商引资,发展经济,牺牲城市发展远期用地需要,整个城市核心区被工业用地包围,给城市将来向外拓展埋下隐患。这种规划思路与以人为本,全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应。如何加快规划思路和规划体制改革,实现由项目导向型规划到资源管治型规划的转变,真正使城乡规划成为一项重要的公共政策,还任重道远。
  2 公共政策视角下的城乡规划与以往城乡规划的差别
  2. 1 城市规划价值观的差别
  以往城乡规划是以扩张城乡空间与增长城乡经济作为重点,而公共政策视角下的城乡规划则应当将各种资源的合理利用、和谐社会的构建以及城乡的可持续发展作为重点。伴随着人们对城市规划认识水平的不断提升,人们也开始认识到,城乡规划并非一门单纯的自然科学,技术工种,而更是一门社会科学,具有人文特质。目前规划界对城乡规划认识上的改变,就是由于国家与时代对城乡规划的价值观出现了改变。公正与公平是当代公共政策的价值诉求之一,因此,在公共政策视角下,城乡规划的价值取向也必定会发生改变。
  2. 2 城市规划的地位需要的差别
  在当下社会快速发展的新形势下,我国的城乡规划必定需要经历从简单的技术工具向政府公共政策的转变,即转变城市规划的地位需要,城乡规划的公共权力特点就充分证明了这一点。实践表明,城乡规划除了是一门技术外,更是一种公共权力的表现形式,唯有把它当作公共权力行为来研讨,方能对专业实践经验、意识形态及管理上决策之间的关联加以更好的掌握。为了使城乡规划从以物质空间为主的技术规划顺利地转变为公共政策,则务必要将城乡规划的法律、行政及政治地位予以提升。
  2. 3 城乡规划编制程序和内容的差别
  公共政策视角下的城乡规划除了应当赋予城乡规划工作者更大的权限与更高的地位外,还应当赋予城乡规划工作者更大的社会义务及责任,必须全面转变规划者的知识结构与思维模式,同时也必须转变城乡规划的编制内容。换言之,城乡规划应当从着重强调物质空间的技术层面转变为注重社会经济发展的相关层面,放弃描绘理想蓝图,将现实中问题的解决当作重点,提升城乡规划的可行性。
  在确定好规划目标后,还应当对规划程序加以转变。公共政策视角下的城乡规划程序应当着重强调公众参与的体现。“公共政策”与一般的“政策”有所差别,前者更强调“公共”二字。这表明公共政策视角下的城乡规划的决策应当注重公共性,应当将公共利益作为出发点,这样一来,以往完全由政府单方面来决定规划的局面必将得到转变。
  3 公共政策视角下的城乡规划管理的建议
  3. 1 转变管理观念
  管理观念的转变事实上反映了城乡规划管理中城乡规划价值观的改变。从上世纪九十年代开始,城乡规划的概念就已经超出了物质空间层面,延伸到了城乡的社会及经济发展层面。然而,公共政策视角下的城乡规划管理,需要进一步改变如下几方面: 一是经济发展层面的管理。应当从以往单纯地重视经济增长,逐渐转变为注重经济健康运作、产业结构调整的经济发展政策,如生产生活配套建设、产业空间置换、服务保障政策及技术培训等。二是社会发展层面的管理。应当从以往空泛的代表公共利益,逐渐转变为注重对社会弱势群体利益的关注、优美的人居环境的建造以及城乡规划社会公平性的体现,如公交优先政策、就业政策以及公共住宅政策等。三是物质空间层面的管理。应当从以往所谓的指导建设逐渐转变为对城乡空间的控制和指导并行,着重强调如何保护生态环境和资源,换言之,应当将城乡规划“调控城市空间资源”的能力充分地体现出来。
  3. 2 转变管理内容
  城乡规划管理体系是管理城乡建设及综合部署城乡建设的依据,其主要包括三个环节: 规划的编制和审批、规划实施管理及规划实施监督。公共政策视角下城乡规划管理内容,应当对照公共政策过程,弥补现行管理工作内容方面的不足。
  一个完整的地“政策过程”应当涵盖如下八个部分: 一是政策问题的确定; 二是政策方案的形成; 三是政策决策; 四是配置资源; 五是实施政策; 六是评估政策; 七是调整和监控政策; 八是终结政策。通过比较不难发现: 第一,当前的规划过程主要是“目标导向”型的,与公共政策过程的“问题导向”有所不同; 第二,规划修编部分并非等同于政策调整,因为政策调整一般是因为先前在评估政策中发现了政策执行中的偏差而实施的,而规划修编则一般是因为转变了城乡发展目标和条件而造成的; 第三,显然缺少评估规划这一部分,因此,公共政策视角下的城乡规划管理,应当进一步的健全原先的环节,尤其需要强调评估规划的环节,不仅应当在实施后进行评估,更应当在实施前进行评估。实施前评估就是在确定规划方案之后,但还未经过法定程序审批前,应当落实好实施前的评估工作,如可行性评估、预测性评估等,这样方能使城乡规划的可行性及科学性实现全面的提升。
  3. 3 转变管理模式
  公共政策视角下的城乡规划,倘若要做到区域治理,实现统筹管理城乡的目标,则必须将现行的在城乡规划区范围内执行调控职责的限制打破,根据实体地域、行政地域以及功能地域等方式把城乡划分成多个空间层次,分别执行对应的管理模式: ( 1) 城乡实体地域: 体现的主要是城乡建成区,在城乡实体地域内,应当将以建设活动为主的管理职能作为执行重点; ( 2) 城乡行政地域: 城乡行政管理地域指的是归属于各个城乡的行政区域,其属于一种行政管理内涵。根据我国的行政管理特性,在城乡行政地域内可在统一的城乡规划管理体系中纳入农村建设与乡镇建设,以便更好地开展城乡一体化协调发展的管理内容; ( 3)城乡功能地域: 城乡功能地域可以单纯地解释为是一种与中心城乡相关的社会经济活动所牵涉到的空间范围,其管辖范围大于城乡行政管辖范围。所以,在城乡功能地域内,应当将人口合理流动、产业布局以及重要基础设施建设等以调节区域合作为主的规划管理内容作为管理重点。
  4 结语
  目前,为了迎合社会经济体制的改革,政府管理观念也从本质上实现了改变,在一系列的改革中,城乡规划是政府干预城乡发展的一项重要举措,将以往以物质空间为主的城乡规划转变为公共政策下的城乡规划,这是时代发展的必然要求。在此过程中,不仅应当改变对城乡规划理论及概念的认识,还应当从规划管理层面对城乡规划的改革进行研究,尤其应当在建设与发展城乡的过程中,逐步将城乡规划转变为公共政策,这样方能促进我国城乡规划的更快、更好发展,更好地满足时代的发展需求。
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