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总结报告

研究“互联网+”视域下政府公共服务创新

2017-06-19 发布人:poster

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  当前,我国经济社会发展面临新的形势与挑战:经济发展方式粗放,创新能力不足,产能过剩问题突出;投资增长乏力,新的消费热点不多;关于民生领域重大问题的改革亟待推进,等等。在经济下行压力较大、经济发展面临新常态的情况下,为了探求经济增长的新的动力支持,我国到了依托创新来推动支持经济发展的新阶段。2015年7月,经李克强总理签批,国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(下称《意见》)。
  《意见》指出:“到2018年,互联网与经济社会各领域的融合发展进一步深化,基于互联网的新业态成为新的经济增长动力,互联网支撑大众创业、万众创新的作用进一步增强,互联网成为提供公共服务的重要手段”。这表明,我国政府已清晰地意识到“互联网+”即将成为我国经济社会创新发展的重要驱动力量,不仅如此,未来中国经济的增长来自两个“动力”———“大众创业、万众创新”与公共服务质量的提升。鉴于此,在互联网与传统行业正在进行深度交融,继而创造经济社会新业态的今天,政府应当顺应该发展趋势,以“互联网+”与公共服务的高度融合来推动资源优化配置、公共服务供给增加、公共服务整体效能提升和政府治理现代化。这也是经济发展新常态下政府进行改革的题中应有之义。需指出的是,在“互联网+”愈发繁盛的今天,社会对于公共服务供给侧改革的呼声也愈加强烈。因此,如何为政府公共服务创新发展破除各种瓶颈与障碍,继而为公众提供更加优质、精准、精细化的公共服务,这就成为目前政府、社会、公众共同需要面对的重大问题。
  一、创新政府公共服务面临的现实挑战
  近年来,“互联网+”的蓬勃发展以及应用,使得提供以及获取知识、商机、社会服务的能力不再仅仅局限于学术界、企业和政府部门,而是可以让社会各界广泛参与进来,共同进行探讨与合作。如此一来,政府公共服务供给的方式与质量更加被社会与公众仔细的审视。正因如此,在“互联网+”与各行各业正在进行高度融合的当前,政府公共服务不仅面临供给侧本身存在的问题,并且将会迎来新的挑战。
  (一)政府公共服务投入与公众满意度的矛盾
  1、公共服务的投入力度持续加大
  随着经济发展水平的不断提高以及各级政府对于公共服务的重视,政府对于公共服务的投入力度呈现逐年上升趋势。以广东湛江市为例,2011-2015年全市国民生产总值(GDP)、公共财政支出以及公共财政支出占全市GDP的比重呈逐年递增的趋势,同期湛江市的基本公共服务投入及其占GDP的比例也基本保持了持续增长的态势。
  2、公众对于政府公共服务的满意度
  2014年,湛江在广东省政府公共服务总体满意度排名为第10,名次位居21地市中间,而在2015年的排名中,名次则明显下滑至后5位(见上页图1)。并且,经过对相关数据的进一步统计和整理后可以得知,除了湛江市,2014-2015年政府公共服务满意度有所下降的城市还有茂名、揭阳、云浮、韶关、珠海,然而,这些城市政府公共服务占GDP比例却是呈上升状态(见图2)。这说明,政府对于公共服务的投入力度不断加大,而公众对于公共服务的满意度却未能随之提高,并非是政府对于公共服务不够关注或重视,也不能说明公共服务的供给质量不高,而是或许应在提供公共服务的方式上以及其中一些环节有所提高。更进一步来看,近三分之一的城市出现上述问题表明这并非是偶然现象,需要政府部门引起重视并对该问题加以审思。
  (二)政府公共服务的提供不够精准、精细化
  传统的政府公共服务供给的方式,更多的是由政府决策者自上而下寻找问题、拟定解决办法、制定规划和相关制度。换句话说,这种供给方式事先具有很强的主观规划性和人为操作性。但这种公共服务的提供方式并非错误,只是这种操作行为在一定程度上是在“抽象的”为公众提供服务,因为政府并不能做到完全意义上随时随地矫正自身的行政作为是否符合实际、符合预期。因此,当我们用真实的价值意义来衡量,很有可能发现存在“拍脑袋决定”等方面的问题。如果这种状况持续,那么不论公共服务的质量提升了多少,它都难以满足公众作为使用者的需要。如此,政府公共服务的提供自然难以精准化、精细化,久而久之,即会产生很多潜在的问题。
  (三)对“互联网+”思维认知的不足限制了政府作为的自由
  随着“互联网+”和信息生产力的快速渗透,社会分工细化的程度愈来愈高,这是市场经济发展的必然趋势。“在此背景下,如果生产同质产品的企业容易发生对抗性竞争,那么从事多样化异质服务的企业则很容易产生合作动机。”由此来看,经济社会的发展即将进入共享、合作、协同与共赢的时代。但需要注意的是,一些地方政府仍旧沿用以往对内信息割裂、独享,对外不愿公开信息的思维方式与做法提供公共服务,而这与未来经济社会发展所提倡的合作、协同、共享的观念恰恰是相悖的。很显然,观念不能与时俱进,行动即会受限,政府需要更新观念与做法,做出决断并展开行动,而不是一味受制于陈旧的思想。
  (四)建立“阳光政府”面临难题
  1、政府信息公开方面存在问题
  正如Richards在谈到英国政府改革时所说:“我们需要更多的透明度,以协助公共管理者及其他公共服务机构的人员了解政府改革,同时也让更多的公众能够更好的理解这些改革。” Richards的话一语中的,公开信息的目的不仅在于让公众对于政府的行政作为有赞同和理解,同时使得公众的声音及时得到反馈,并且公众的知情权、监督权、表达权同样需要得到良好的保障。
  自2008年5月1日起,《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)开始实施,迄今为止已有8年时间。其中明确规定:“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”、“需要社会公众广泛知晓”、“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”等政府信息均在应当和重点公开之列。也就是说,《条例》已明确规定了政府具备依法依规履行公开信息的责任,但很多政府部门在此方面行政不作为的现象非常突出,存在主动公开信息意愿不足、信息公开不充分、运用的平台有待完善、社会关切回应少与政民之间互动有效性不足等问题。而“互联网+”作为能够优化完善政府公共服务“最后一公里”的重要抓手,可以通过互联网自身的技术优势畅通政府与民众之间的沟通,提高政府为民办事的实效。故而,政府信息公开的良与劣关乎政府是否能够成功运用“互联网+”创新公共服务并提升其水平,提高政府治理能力。
  2、政府部门间信息共享业务协同难
  近年来,我国各级政府根据自身需求,陆续投入巨资兴建各自的业务信息系统,但由于缺乏统一规划和管理,加之对信息资源实现跨部门共享的观念不足,同时受限于条块分割式的政府管理体制,信息孤岛、信息割裂等问题层出不穷,很多本可以利用的信息资源不但被浪费,亦导致“各个政府部门各自为政以及信息共享需求与实际共享状况的鲜明反差”,造成部门壁垒障碍、业务协同困难,极大地制约了政府公共服务水平的提升,成为阻碍政府改革发展的障碍,不仅与我国建设服务型政府的宗旨相悖,也不利于“互联网+”在经济社会中的发展。
  3、行政审批的痼疾难以根除
  2013年,央视媒体所做的一次民意调查中显示,八成受访者遭遇过“办证难”等问题。例如在办证过程中占据受访者反映“办证难”问题前三位的分别是“不说明具体流程,多次要材料”、“互相推诿”以及“脸难看”。此外,“信息不对称,办证过程繁琐”、“难找人”和“要好处”分列其后。可见,“办证难、办证多”已是公众在政府办事机构经常遇到的问题,而近来又出现了各种“奇葩证明”。究其原因,不合理的行政审批的事项和程序才是“办证难”等问题的根源所在。政府的施政要义,在于以敬民之心行简政之道。虽然近年来政府简政放权的力度众人有目共睹,但成效与经济社会发展的迫切需要相比,仍有较大差距。政府职能缺位、越位、不到位的问题依旧存在,不该管的事项太多,该管的事项又没有管好,管理服务能力较弱,行政效能仍旧有待提升。
  二、“互联网+”视域下政府公共服务的创新路径
  (一)思维与观念的变革
  1、从虚拟到现实
  毋庸置疑,当我们谈到现代信息社会的发展,自然离不开互联网。2016年10月9日,习近平总书记在就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习会议上指出:“世界主要国家都把互联网作为经济发展、技术创新的重点,把互联网作为谋求竞争新优势的战略方向”。诚是,虽然互联网是以虚拟的形态出现,但其价值却在于能够从无形转换为有形,将人们对网络的认知和应用从虚拟世界拓展到现实世界。过去,人们坐在笨重的计算机前传输数据、处理问题,但却耗时耗力、成本高昂;如今,可以通过各种移动终端设备将信息瞬间发送到千里之外,并且将对互联网的运用逐渐从线上延伸到线下;未来,则能够通过更加先进的信息交换和通信技术,达到物物相连、智能感知的效果。如是,人们能够以更加精准、动态的方式管理生产与生活,优化资源的配置和使用,改善人与自然的关系,从而达到和谐的“智慧”的状态。因此,于政府而言,思维方式的及时转变对于当前经济社会能否做到可持续的、进一步的发展至关重要。这意味着政府是时候借助“互联网+”的技术优势,将互联网的价值从虚拟中提炼到现实中来,以此重构政府公共服务方式。
  2、从封闭到开放
  Viktor指出:“政府不需要刻意补贴和建立所谓的新兴产业,只需建立一个开放的政府并开放数据,就能培育出新的经济增长点”。Viktor的话语不难理解,政府的开放、公开、透明与经济活动的繁荣有序息息相关,政府是否能够做到这一点,这比以往任何一个时代都更加重要和紧迫。不妨把“互联网+”作为探索建立阳光、服务、开放型政府的突破口,运用其实现与公共服务的融合与创新。之所以倡导这种观念,是因为以往封闭信息式的做法早已不再适应现代信息社会的高速发展,而如今“数据透明的、开放型的、链接式的政府”才是以公众为中心提供服务、符合公众期待的合格政府。由此可见,“互联网+”释放出的巨大价值正在改变政府做出选择的理念与方法,也许依旧需要对利弊方面做出权衡,但这种改变已在蓄势待发。彼时,政府不再受制于特定领域里的固有偏见,能够及时开放数据、释放信息,改进以往提供公共服务不够精细到位的情况,提高政府科学决策能力和治理水平,创新政府公共服务。
  3、从孤立到合作
  “互联网+”思维环境下,政府处理问题的视野和格局应当更加宏大,一方面,改变既往不良的信息孤岛、割裂信息的观念与做法,培养并强化对内信息共享、对外公开信息的思维;另一方面,政府需要建立起提倡参与、合作的意识观念,即让公众参与到政府决策和议程当中。更进一步来说,为了探求社会中的真知灼见,各种观点都具有价值,都应当被表达出来,“虽然延缓了决策的时间,但这种民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念,使得额外花费的时间和资源具有正当性”。也就是说,不仅政府部门之间需要共享信息、加强合作,政府与公众的合作与互动同样重要甚至更加重要。接下来,政府应当充分开启民智,建立各种渠道和平台,利用公众的智慧改善政府决策质量、完善政府公共服务、提升政府工作效能。
  (二)依托“互联网+”奠定坚实基础
  1、开放数据所需的保障
  Perritt认为,开放数据的意义不仅在于政府及其他组织能够主动公开各种数据、信息,而且还要关注这些数据、信息公开的意义以及能够解决的实际问题是什么。从英美等发达国家的成功经验来看,开放数据不仅使政府信息为更多的公众获取并利用,缓释政府与公众间因信息不对称所引发的危机,增强双方间的互信与理解,使寻租腐败无所遁形,同时对于建立开放透明的政府以及政府和公众、企业之间的良性互动均会产生巨大的影响。既然如此,政府尤其需要提供开放数据所需的保障:第一,为了保证效果,开放数据需要保持数据的完整、一致以及格式的统一,否则便是无意义的。第二,开放数据效果的长久性依赖于专业技术领域的协议许可和法律机制的保障,为此,政府应尽快建立并完善相关法律法规,责成相关部门主动、及时开放数据与信息。
  2、探索大数据、应用大数据
  2009年,在甲型H1N1流感爆发前几周,谷歌公司通过5 000万条频繁的关于“流感”的检索记录成功地预测到疾病的传播,同时,美国公共卫生机构的官员亦提前获得了非常具有价值的数据信息。这是以一种前所未有的,借助对海量数据来进行分析的方式,在获得具有巨大价值的产品和服务的同时,亦得出深刻的洞见。可见,探索大数据中蕴含的规律可以协助我们洞察事物的本质。
  目前,大数据正在开启一次重大的时代转型,由此也带给我们重要的启示:第一,具有规模大、增长快、多样性的数据集方能被称为大数据;第二,大数据的核心即是预测,因此要充分发挥其核心功能;第三,采集并利用尽可能多的数据,不再追求其精确度,这反而有助于更快速而有质量地做出正确判断;第四,充分挖掘并释放所采集数据的潜在价值,并对其进行多次利用。由是观之,政府若要在大数据时代进退裕如,则须做好战略规划,例如可以成立牵头部门,推进相关基础数据库及数据中心建设,建立一个专业化、数据化的意义聚焦系统,帮助政府分析、应用大数据,既能够驱动创新,带来巨大的社会价值和经济价值,亦能够帮助政府转变职能、提高办事效率,作出更有质量的决策,促进公共服务面向公众更加精准化、多元化,提升政府公共服务满意度。
  3、完善与创新政务网站的功能
  当前,我国政务网站的功能主要包括政务公开、信息服务、网上办事、公众监督等方面。这被视为政府提供服务的一部分。是否充分使这些功能发挥作用,关乎着公众能否及时获取并运用权威信息,同时使政府与公众间的互动沟通顺利进行。为了保障政务网站的服务质量,政府部门应以便利性(公众容易获得政府服务的程度)、可靠性(政府服务的正确性和按时提供的程度)、解决问题的途径(雇员为公众提供信息并利用这些信息来满足公众的程度)、公正性(公众相信政府服务对于众人都以公平的方式提供的程度)作为维护政务网站提供服务的标准。尤其是在“互联网+”蓬勃发展的今天,政府需要进一步思考,创新政府信息管理与信息服务方式,使公众对于这种提供政府服务的方式愈加信任并加以使用。为此,地方政府还可以建立移动政务网站,主动推送政务民生信息,订制个性化服务,提高办事效率,促进自身依法行政,使政务网站的功能能够权威而有引领力地得以展现并发挥应有作用,为公众提供更加便捷、精准、高效、优质的公共服务。
  4、数据资源“云平台”使信息资源得到开发与共享
  合理利用数据、信息资源能够激发新产品与新型服务,这一点在现代信息社会高速发展的今天已成为共识。对于地方政府来说,需要有计划地建立数据资源“云平台”,对内推进政府各部门信息共享,对外在重点领域公开信息,支持公众以及其他社会力量应用数据信息资源发展惠民实用的新型信息服务。一方面,有助于大众创业、万众创新;另一方面,有助于倒逼政府改革,加强政民之间的互动,打破因地区区域间发展水平差异和部门间条块利益分割而造成的信息孤岛、信息割裂等问题,使各地区各行业资源共享、协同运作,促进政府管理智能化、公共服务智慧化,推动地区经济社会的发展。
  5、重构政府公共服务平台,建立一门式服务
  重构政府公共服务平台并非形而上学地将实体服务从线下照搬到线上,而是创新思维,建立一门式服务,从根本上治愈行政审批的沉疴。因此,政府需要在以下关键环节有所作为。第一,精心设计与规划。自上而下,建章立制,制订“一门式”行政服务改革方案以及相关系列制度,自上而下强力推行。第二,将“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”做好整理,厘清部门职责权限。第三,实行标准化作业。梳理办事标准(条件、程序、时限、收费等方面),并清晰告知公众。第四,做好服务评估工作,使问题及时得到发现并予以解决。第五,探索建立实体化办事大厅并探寻政府公共服务OTO协同办事方式。
  (三)释放政策红利
  “功以才成,业由才广”。人才是创新驱动发展的根本与核心资源,谁拥有一流的创新人才,谁就拥有了科技创新的优势和主导权。如是,科技与知识正在为政府更为有效地进行改革提供可选择和尝试的路径。因此,为使创新得以更好、更顺利地进行,政府需要制定相应的政策,通过政策的“牵引”和“撬动”,释放出政策红利,吸引人才、引进企业,为“互联网+”筑牢根基提供政策保障。
  首先,应当建立“产、学、研”人才培养模式,在人才引进、项目支持、创新奖励、人才住房等方面出台更有竞争力的激励政策,以此吸引专业技术人才。其次,出台配套政策、释放红利吸引互联网企业,以引导资金、技术等要素,形成政企合作、互助联盟,搭建“政府机构数据—公共服务平台—互联网入口—公众”的链条,为经济社会的健康持续发展奠定坚实的基础。
  (四)强化法治的支持与保障
  1、以法治方式使政策落地生根
  《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》以“坚持依法审批、坚持公开公正、坚持便民高效、坚持严格问责”的总体要求规范了行政审批行为,这为加快转变政府职能、推进简政放权、减少权力寻租空间提供了政策保障。但好的政策不能止步于此,还需出台相关法律制度将其进一步完善、细化,以法治方式使相关政策得以落地生根、有效执行。
  2、以法治方式为“互联网+”的应用创造良好法治环境
  首先,推进信息资源标准、网络基础设施标准、信息安全标准、应用标准、管理标准等应用规范与技术标准体系建立。其次,信息“安全”是必须筑牢的基石。目前,国家已明确“网络空间安全”为一级学科,因此,政府需拟定网络信息安全与总体构想,加快有关信息基础设施、电子政务、电子商务、个人信息保护、知识产权保护等方面的法律法规制定进程。创造良好的法治环境,为“互联网+政府公共服务”安全有效地运行保驾护航。从某种意义上来说,将“互联网+”和政府公共服务进行融合并非是政府改革过程中一劳永逸的一件事,同时,这也绝不是否定以往政府提供公共服务的方式和效果。事实上,发展和运用“互联网+”是为了帮助政府、社会、公众做出更好的选择。正如《大数据时代》的作者Viktor所言:“我们所处的时代并不是一个充斥着算法和机器的冰冷的时代,人类的作用依旧无以代之。”诚是,“互联网+”的发展及应用让我们有了更多的机会进行反思,但需要思考的问题不单是技术问题或硬件设施问题,而是政府、社会、公众如何看待、运用“互联网+”,并借助其改善、完善现有的服务,进而推陈出新、创新政府公共服务。有理由相信,帮助只是暂时的,而更好的答案和方法还在不远的未来。
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